九江市文化广电新闻出版旅游局

 卢建军代表：

    您提出的《关于对我市营业性棋牌室进行立法管理的建议》收悉。建议中提出“尽快对营业性棋牌室进行立法管理，出台《棋牌室管理条例》或《棋牌室管理办法》，明确行政主管部门，对其进行规范管理，做到有法可依，方能执法必严、违法必究”。作为此项建议的主办部门，我局高度重视，及时布置任务，明确专人负责，并认真开展了相关调研，现将主要情况回馈并答复如下：

    一、棋牌室问题调研情况及分析

    棋牌室的兴起已经有些年头，既有免费的公共文体服务场所，也有营业性质的娱乐服务。当前，非营业性的公共文体服务场所中的棋牌活动受各种因素影响已经有逐渐消失的苗头，营业性棋牌室数量则是迅速增加，活动场所有的是利用居民小区住宅用房及车库设立的，也有的是在茶楼、便民商店、宾馆等场所设立的，还有的是在社区服务中心、老年活动中心、小区物业服务中心等场所设立的，甚至还有的在路边增加桌位进行。营业性棋牌室的兴起与发展，已渐渐形成一个与老百姓生活密切相关的行业，所谓的棋牌活动以“打麻将”为主，且基本都有金钱的输赢。在丰富市民业余生活的同时，也逐步显露出无照经营、超范围经营、违章搭建、噪音扰民、赌博及变相赌博、消防隐患等问题，其中，个别地方因赌博引发了很多社会问题，严重制约和影响了精神文明建设成果。营业性棋牌室的管理工作在我市乃至全国普通相对滞后，可以说是先生存，后规范。但根据《国民经济行业分类》，无论是2017年版还是2011年版，对“棋牌室”的界定均没有具体明确是群众文体活动、健身娱乐活动或者其他娱乐活动，各地各部门根据《行政许可法》《行政处罚法》和相关行业规定对营业性棋牌室经营活动属性界定不一，针对棋牌室显露出的问题形成了单一部门管不全、管不了及取证难等现象，进而影响到了对棋牌室的监管，难以形成有效合力。

    二、目前棋牌室问题的法规依据

    为解决棋牌室问题，我国诸多城市政府出台了相关棋牌室管理规定。比如：镇江市政府出台了《镇江市市区棋牌室管理暂行办法》（镇政发〔2005〕44号），上海市文化广播影视管理局出台了《上海市营业性棋牌室管理暂行规定》（沪文广影视〔2006〕0303号），铜陵市政府出台了《铜陵市营业性棋牌室管理暂行办法》（铜政办〔2014〕20号），大庆市政府出台了《大庆市棋牌室治安管理办法（试行）》（庆政办发〔2016〕19号），以及高邮市政府出台了《高邮市营业性棋牌室管理办法（试行）》（邮政发〔2018〕165号）。各地政府均通过规范性文件的形式，对棋牌室设立、经营，以及治安管理等方面作出规定，引导经营者自律管理、守法经营，让相关监管部门开展监督管理工作有法可依、有章可循。但就横向比对结果看，均没有正式形成地方条例。

    我市早在2009年10月12日，市文化局、市综治办、市文明办、市公安局、市工商局、市消防支队、市执法局、市地税局、市房产局联合颁布了《九江市营业性棋牌室管理暂行办法》，对营业性棋牌室的设立审批及经营管理等进行了规范，将棋牌室纳入文化娱乐行业管理范畴。《九江市营业性棋牌室管理暂行办法》出台后，各相关部门既各司其职，又相互配合，陆续开展了相关专项执法和联合执法行动，对我市“两声三乱”等治理工作短期内取得了一定的成效，但就后续具体操作执行情况看，先后显露出诸多困难，主要体现为一是行业准入门槛高，难以形成有效的市场布局，市场存在不能满足市场需求，造成隐性场所过多，监管难、查处难；二是受人力、物力、行业管理部门多等各方面因素限制，联合执法行动实际操作并不理想。根据相关规定，此暂行办法受有效期限制，应已经自动废止。

    对营业性棋牌室来讲，并非完全的“法无禁止皆可为”。目前，国家、省、市虽然没有对营业性棋牌室针对性综合性的法规条例或规范性文件，但对营业性棋牌室和棋牌娱乐显露的问题还是有诸多法律法规可循，主要有《无证无照经营查处办法》《治安管理处罚法》《娱乐场所管理条例》等法律法规。另外一方面，也正是因为监管部门多、监管职责分散，进而影响到了对棋牌室的监管。为深入推进全面依法治国，依法推进政府职能转变，让政府“法无授权不可为、法定职责必须为”，形成有效合力，仍需进一步梳理权力清单、责任清单和负面清单，也有必要根据地域实际依法制定相应的条例或规范性文件来弥补细节性的不足。

    二、今后管理棋牌室问题的对策

        您提出的问题是客观的，也是亟待解决的，此建议对问题的分析角度全面，基本覆盖了长期以来影响棋牌室管理的主要问题。作为文化主管部门，职能职责之一便是大力推进公共文化服务体系建设，大力倡导开展健康的群众文化娱乐活动，目前，我局也在结合机构改革进行对此问题的对策研究。研究的主题和方向是，一是公安部门继续加强对棋牌活动中违法犯罪行为的打击处理力度。对群众举报的涉赌线索和“110”接警平台接报的涉赌警情及时处理、及时打击赌博活动，形成有效震慑，切实提升人民群众的安全感和满意度。二是相关行业监管部门继续广泛宣传、畅通行业投诉举报渠道，积极响应群众诉求，及时组织联合执法，加强隐患排查、整治无照经营、超范围经营棋牌活动服务等违法犯罪行为专项整治。三是以“法治思维”厘清“娱乐”与“赌博”的界限，既要让群众棋牌娱乐不再提心吊胆，也要让营业性棋牌室合法合规在阳光下运营，丰富市民业余文化娱乐生活，避免行业监管缺失。通过多部门、多层级、多环节的有效的联合管理和执法，最终实现消除安全隐患、遏制隐性赌博等违法犯罪行为。四是结合文明创建活动，落实街道、社区的管理责任，督促物业管理企业加强对棋牌室经营活动的巡查，对发现问题的及时制止或向有关部门报告。在场所内张贴“严禁赌博”等宣传标志，广泛开展宣传引导，大力宣传赌博违法犯罪活动的严重危害，引导市民自觉抵制赌博行为，积极举报违法犯罪线索，努力形成齐抓共管的良好局面。

    下一步，我们将会以您的建议为契机，继续深入进行社会和行业调研，争取尽快推动出台相应条例或既符合法律法规又符合实际的可操作性强的规范性文件，进一步厘清部门责任，把营业性棋牌室进行规范化行业管理，从根本上解决行业乱象，大力促进社会主义精神文明建设，进一步增强人民群众幸福感。

    再次感谢您对九江文化发展的关注与支持。

            2019年7月19日